柳学智：事业单位改革与社会事业发展

国务院日前决定全面启动机关事业单位工作人员养老保险制度改革，标志着养老金“双轨制”的破冰，近四千万机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老金。

事业单位改革是当前全面深化改革的重要内容，作为我国公共服务的主要提供者，事业单位改革涉及公共服务的供给，涉及全体社会成员的切身利益，涉及社会事业的健康发展。

事业单位改革的历史轨迹

改革开放以来，随着我国经济和行政体制改革的不断深化，事业单位改革也如影随形。

1984年，中央提出“发展*商品经济”，经济体制改革全面启动。发展商品经济需要改革原先适应计划经济体制的政府管理方式，于是开始了以精简机构为主的行政体制改革：改革科技体制，促进科研机构与企业的结合;改革教育体制，划分中央和地方的事权，实行义务教育，发展职业教育，扩大高等教育办学自主权;改革卫生事业单位，扩大卫生机构自主权，发展集体卫生机构;改革艺术表演团体体制，调动社会力量兴办艺术表演事业的积极性，增强艺术表演团体的生机和活力。

1992年，中央提出“建立*”，为适应市场经济发展，以转变政府职能为重点的行政体制改革随之启动，1993年，中央提出事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化，事业单位改革与行政体制改革同步进行。1998年，《事业单位登记管理暂行条例》颁布施行，事业单位实行登记管理。此后，事业单位改革在各领域不断推进，各地方也开展了事业单位改革的综合试点。

2008年，中央下发《关于深化行政管理体制改革的意见》，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对事业单位进行分类改革。为了探索经验，国务院在山西、上海等地进行事业单位改革试点。2011年，***中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对事业单位分类改革进行总体部署。至此，事业单位改革的顶层设计已基本完成，分类推进事业单位改革工作已全面展开。

我国社会事业发展的主要问题

为社会提供公共服务是社会事业的主要任务，经过不断的改革发展，我国社会事业取得了长足的进步，但是仍然面临严峻的问题：

从供给总量上，在教育、卫生、住房、就业、社保等主要民生领域，相对于社会的总体需求，公共服务的总体供给严重不足。

历史上，事业单位是从政府机关分离出来的，事业单位管理体制基本上是行政管理体制的延伸，政府部门按照行业、经费投入方式等标准划分事业单位类别，直接管理事业单位的人财物及日常业务，事业单位成为主管部门的附属，行政化倾向严重，自主性不高，公共服务主体意识淡薄。随着经济社会的快速发展，社会成员的公共服务需求发生了深刻变化，需求结构不断升级，新的需求不断涌现，这就要求作为公共服务主体的事业单位适应这一变化，在职能定位、组织结构、管理方式上做出相应的调整，但是事业单位的行政管理模式不适应社会事业发展的新趋势，与公共服务新需求之间的矛盾越来越突出，严重制约事业单位发展活力。

目前我国公共服务供给不足，不是公共财政没有能力，而是公共财政的支出结构不够合理，公共服务支出在公共财政中所占比例过低是公共服务供给不足的主要原因之一。在实践中，政府虽然制定了一些支持社会事业发展的财政政策和税收优惠政策，但往往难以落实到位。

从监督管理上，随着公共服务主体的多元化，各种服务主体提供公共服务的动机、能力、资源、质量等存在很大差异，这给公共服务的监督管理提出了更高要求。

深化事业单位改革，促进社会事业发展

(一)进一步明确事业单位的职能定位

历史上，事业单位是我国行政体制改革中从政府机关中逐步分离出来的一种组织形态。行政体制改革的总体趋势是转变政府职能，建立服务型政府，将政府职能定位于宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务。深化事业单位改革，就是要进一步明确事业单位在政府机关、事业单位和企业三类组织形态中的职能定位，将相互交叉的职能剥离归位，将政府职能中对于事业单位和企业微观管理的职能剥离出来，分别还给事业单位和企业;将事业单位承担的政策制定和监管的职能还给政府，将事业单位提供的不具有公共服务性质的产品和服务交由企业提供。通过职能剥离归位，使政府机关、事业单位、企业三类组织的职能清晰明了，按照各自的职能定位履职尽责。

(二)激发社会事业发展活力

历史上事业单位的管理体制一直类似于政府机关，要激发事业单位提供公共服务的活力，必须改革事业单位的管理体制。在进一步明确事业单位的职能定位，政府机关退出了对事业单位的微观管理之后，事业单位必须建立法人治理结构，履行真正的法人职责。在法人治理结构基础上，逐步建立和完善事业单位的人事管理、财务管理和业务发展各项制度，形成激励约束机制，真正激发事业单位提供公共服务的活力。

与此同时，还必须调动其他社会力量兴办社会事业的积极性，在公共服务非营利性统一原则下，使各种力量在兴办社会事业中具有平等的主体地位：不仅要有相同的社会事业准入标准，而且要有平等的财政和税收政策，还要有公平的公共服务采购政策。

(三)政府对社会事业发展的支持与监管

在政府的政策支持中，首先是财政支持。对于直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的基本公共服务，公共财政必须托底;对于非基本公共服务，根据具体服务的内容和性质，明确公共财政的合理分担比例。与此同时，创新财政支持方式，改变以前财政拨款方式，应根据服务的质量和数量进行财政补贴，或者以政府购买服务的方式进行，并对财政资金使用情况进行绩效考评，这样既能调动服务主体的积极性，还有利于形成各类服务主体公平竞争的环境。

除财政支持外，政府还应通过税收政策支持社会事业的发展。根据公共服务非营利性原则，对于不同性质的公共服务，制定和落实相应的税收优惠政策。对于不同的公共服务提供主体，无论是事业单位还是其他社会力量，只要提供相同的公共服务，就应该享受相同的税收优惠政策。

扩大公共服务供给，还必须不断提高公共服务能力，而公共服务能力的提高需要引入竞争机制。要形成有序的竞争机制，政府必须加强监督管理，及时纠正各种有违市场公平竞争原则的行为，维护市场竞争秩序，要使事业单位、其他社会服务主体公平竞争：一是公共服务提供主体具有独立法人地位，能够承担法人责任;二是防止政府机关监督管理和事业单位提供服务之间的关联性，防止市场主体与政府之间的利益输送;三是要充分保证信息公开，使各类公共服务主体在信息对称的条件下进行竞争，政府在各种法律、政策和规则下进行有效监管。(作者单位：中国人事科学研究院)